Autor: Lea Danilson-Järg, ERR
7. juuni, 2023
Toetades lasterikkaid peresid täiendavalt alates hetkest, kui nad on lasterikkaks saanud, tagame ka keskmisest suurema pere lastele võrdsemad võimalused ning mõjutame sellega ühtlasi poolte Eesti laste elukvaliteeti paremuse suunas. Just see on õiglus, mille poole peaksime pürgima, kirjutab Lea Danilson-Järg.
Sel nädalal jätkub riigikogus arutelu perehüvitiste seaduse eelnõu üle, millega muudetakse ära eelmise riigikogu poolt pea konsensuslikult vastu võetud lasterikka pere toetuse täiendused.
Menetlust juhtiva sotsiaalkomisjoni tellimusel on riigikogu õigusosakond koostanud nüüdseks ka eelnõu põhiseaduslikkuse analüüsi, mis peaks aitama riigikogu liikmetel õiguspäraseid otsuseid teha. Paraku on õigusosakonna poolt koostatud analüüs puudulik ning kui sellele tuginedes võetakse eelnõu siiski vastu, tuleb õiglus taastada riigikohtus.
Õigusosakonna arvamuses on tsiteeritud erinevaid riigikohtu lahendeid, mis ütlevad näiteks, et igaühel on õigus tegutseda mõistlikus ootuses, et rakendatav seadus jääb kehtima ja seaduses tehtav muudatus ei tohi olla õiguse subjektide suhtes sõnamurdlik. Samuti, et õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõttest tuleneb ka igaühe õigus mõistlikule ootusele, et seadusega lubatut rakendatakse isikute suhtes, kes on hakanud oma õigust realiseerima (antud juhul suuremat toetust saama).
Seega riivab valitsuse eelnõu kahtlemata lasterikka pere põhiseaduslikke õigusi, kuna käesoleva aasta algusest makstav suurem toetus väheneks järgmisest aastast 200 euro võrra kuus.
Riigikohus on varasemalt leidnud, et põhiseaduslik riive ei ole siiski alati keelatud, kui selleks on kaalukad põhjused ja legitiimne eesmärk. Perehüvitiste kärpimise eelnõus on eesmärgi kohta öeldud järgmist: "Seaduse eesmärk on luua tasakaalustatum ja riigieelarve seisukohast jõukohasem peretoetuste süsteem, kus hüved on eri laste arvu ja vanemate arvuga perede vahel jagunenud õiglasemalt."
Laste arvelt kokkuhoiule pole alternatiivi?
Kahtlemata on riigil õigus eelarvelistel eesmärkidel seadusi muuta, aga kui riivatakse inimeste põhiseaduslikke õigusi, peavad kärped olema hästi põhjendatud. Alates 2017. aastast muutumatuna püsinud lasterikka pere toetust suurendanud seadus võeti vastu ju alles aasta alguses. Kas riigi rahaline olukord on vahepeal kuidagi diametraalselt muutunud, nagu näiteks 2008. aasta kriisi ajal? Ei ole. Avaldatud uus majanduskasvu prognoos on küll pessimistlikum, kuid mitte lootusetu.
Põhiõiguste kaitse (sh proportsionaalsuse analüüsi) eesmärk on kaitsta põhiõigusi, mitte aidata riigil raha kokku hoida. Seega võib mittevajalikuks osutuda ka selline riive, millele on alternatiiv, mis piirab inimese õigusi vähem, isegi kui see on riigile veidi kulukam.
Näiteks tasub tähele panna, et seitsme ja enama lapsega pere toetuse vähendamisega 200 euro võrra kuus hoitakse aastas kokku vaid ca 300 000 eurot. Kas enam kui saja pere, kus kasvab ligi 900 last, õiguspärase ootuse riivet saab õigustada riigieelarve mahtu arvestades marginaalse kokkuhoiuga, eriti arvestades, et vajadus täiendava toetuse järele sedavõrd suures peres on ilmselge?
Reformierakond on ise rääkinud palju ka vajaduspõhisusest lasterikka pere toetuse maksmisel, kuid ometi võetakse toetust vähemaks ühtviisi nii 500 kui ka 5000 eurot teenivatelt peredelt. Lausvähendamise asemel oleks põhiseaduspärasem kindlasti selline lahendus, kus väiksema sissetulekuga perede toetus jääb kärpimata.
Pealegi on riigi kulude kärpimiseks või tulude suurendamiseks väga palju muid võimalusi. Miks asutakse just lastega perede arvelt kärpima, kui isegi palju keerulisematel aegadel pole toetuste kallale seni mindud? Miks pole valitsus teisi võimalusi kaalunud ja eelnõus välja toonud?
Neid küsimusi pole õigusanalüüsis paraku käsitletud. Saame hoopis lugeda koalitsiooni jutupunktidega üksühele kattuvat sõnavalikut: "Korras rahandus ja tasakaalus riigieelarve on kahtlemata kaalukas avalik huvi, mis õiguspärase ootuse riivet õigustab."
Õigusanalüüs kiidab koalitsiooni poliitika kusjuures heaks mitte ainult õiguslikult, vaid ka sisuliselt: "Nõustun seletuskirja autoritega, et piiratud riigieelarve tingimustes tuleb tasakaalustatuma toetussüsteemi loomiseks teha perepoliitikas muudatusi."
Kui põhiseaduspärasuse analüüsis antakse ühtlasi hinnang perepoliitika sisu muutmise vajadusele, tekib paratamatult küsimus, kas autor on ikka oma hinnangutes erapooletu ja mõistab üldse, milles õigusanalüüs peaks seisnema.
Võrdse toetusega ei saavuta õiglust
Valitsuse eelnõu eesmärgi teine pool räägib õiglusest ja ka siin ei saa õigusanalüüsi koostajaga nõustuda.
On tähelepanuväärne, et niivõrd sisulise küsimuse nagu perehüvitiste õiglus hindamisel ei ole õigusosakond viidanud mitte toetuse sihtrühmade esindajate seisukohtadele või sotsiaalvaldkonna spetsialistidele vaid hoopis advokatuuri arvamusele. Advokatuur on nimelt leidnud, et kui erineva laste arvuga perede toetused on erineva suurusega, ei ole tagatud võrdne kohtlemine. Paraku on seejuures unustatud, et võrdselt saab ja tuleb kohelda vaid võrdseid ning erineva laste arvuga pered ei ole oma olemuselt võrdsed.
Võib-olla olete näinud sotsiaalmeedias ringlevat pilti, millel erineva pikkusega inimesed püüavad üle aia kiigata ja kuigi neil kõigil on jalge all sama suur pink, näeb üle aia ikkagi ainult kõige pikem neist. Kõigile võrdse võimaluse tagamiseks peaks pink olema siiski igaühel vastavalt tema pikkusele, teisisõnu erinev.
Nii võib ka võrdne toetus kõlada õiglaselt, kuid tegelikult hoopis kinnistab ebavõrdsust. Seda näitab ka praegune perehüvitiste süsteem osas, mis ongi võrdne, ühesuurust toetust, 80 eurot kuus, saab nii pere esimene kui ka teine laps. Sissetulek ühe pereliikme kohta on seetõttu kahe lapsega peres oluliselt väiksem kui ühe lapsega peres ning ka laste võimalused seetõttu piiratumad, mitte võrdsemad.
Lasterikka pere toetuse tõttu kahe ja kolme lapsega pere vahel sellist erinevust pole, kuid nelja ja enama lapse puhul, kelle lapsetoetus on samuti võrdne, hakkab taas sissetulek ühe leibkonnaliikme kohta kiiresti vähenema ning ebavõrdsus iga järgneva lapsega aina süveneb.
Võrdne toetus ei võimalda mitte kuidagi tagada erineva laste arvuga perede lastele võrdseid võimalusi, sest perel on piiratud hulk raha, mida lastele kulutada, ning iga järgneva lapse kulud tuleb katta eelnevate arvelt kärpides, juhul kui lisanduvaid kulusid toetus tervikuna ei kata.
Ühe lapse kulu pole kogukulu
Õigusosakonna analüüsis põhjendatakse õigluse aspekti ka väitega, et mida väiksem on leibkond, seda suuremad on kulud lapse kohta, sest tekib mastaabisääst: kui peres kasvab mitu last, on võimalik taaskasutada mitmeid asju, mida vanematele lastele on juba soetatud.
Elatise süsteemi reformi eel 2020. aastal uuris Tartu Ülikool lapse ülalpidamiskulusid ning uuringu lõpparuandes on seda aspekti kajastatud. Jõutakse järeldusele, et mastaabisäästu tekkimine sõltub väga paljudest asjaoludest ning on sageli üle hinnatud, näiteks väga väikese ja suure vanusevahega laste puhul see puudub. Kehtiva korra järgi ei vähendatagi seetõttu elatist mitmike ja ka laste puhul, kelle vanusevahe on suurem kui kolm aastat.
TÜ raport selgitab kulutuste erinevust lapse kohta ka nii: "ilmselt on oluline põhjus, miks lapse ülalpidamiskulud vähenevad, kui laste arv peres suureneb, asjaolu, et vanemate võimalused on paratamatult piiratud. Mida rohkem on lapsi, seda suurem on peres kulu lastele. Seega on tõenäoline, et suuremates leibkondades on ühe lapse peale võimalik lihtsalt vähem kulutada."
Õigluse aspektist ei ole seega oluline mitte kulu ühe lapse kohta, vaid kogukulu laste ülalpidamisele, mis laste lisandudes kordades kasvab. Lasterikka pere toetuse vähendamise põhjendamine väitega, et väiksemas peres on kulud lapse kohta suuremad, ei ole seega asjakohane, sest võrdsem toetus hoopis kinnistab ebavõrdsust erineva laste arvuga perede vahel.
Miinimumelatise väljatöötamise aluseks olnud TÜ uuring keskendus seejuures vaid lastega seotud otsestele kuludele ega võtnud arvesse suure perega kaasnevaid aspekte, mis avaldavad mastaabisäästule hoopis vastupidist mõju. Näiteks tekib peredel enamasti alates kolmandast lapsest suurema eluaseme soetamise vajadus ning täiendavate töökatkestuste tõttu võivad väheneda ka pere sissetulekud.
Kuna perehüvitise eesmärgiks on ka sündimuse suurendamine, on oluline, et toetus võimaldaks kõrvaldada lasterikka pere loomise majanduslikud takistused tervikuna. Toetuse suuruse puhul tuleks seega arvesse võtta ka perelisaga kaasnevaid kaudseid kulusid, kuid õigusosakonna analüüsis seda aspekti samuti kahjuks ei käsitleta.
Kõige rohkem lapsi sirgub lasterikkast perest
Õigusosakonna analüüsis põhjendatakse eelnõu eesmärgi põhiseaduspärasust ka sellega, et kõige rohkem ongi Eestis ühe või kahe lapsega peresid, kuid selline väide on eksitav.
Kui võtta aluseks praegu toetust saavad pered, siis suur osa neist pole veel oma lõpliku laste arvuni jõudnud, mistõttu ongi hetkel palju just ühe lapsega peresid. Hiljem saab enamik neist teise ja neist omakorda pisut üle kolmandiku kolmanda lapse. On ju ka kõik lasterikkad pered alguses ühelapselised, kuigi tulevikus võib seal kasvada kasvõi kümme last. Samuti on osal toetust saavatel peredel juba täiskasvanuks saanud lapsi ning nemadki ei mahu toetuse saajate statistikasse.
Võttes aluseks rahvaloenduse andmed aastatel 1970-1979 sündinud naiste kohta (kes on juba väljunud või väljumas lapsesaamise east) ning nende laste arvu, näeme, et pea pooled lapsed on saanud just need naised, kel on vähemalt kolm last. See omakorda tähendab, et ka pooled maksumaksjad tulevad kolme ja enama lapsega peredest. Seega jõuab lasterikka pere toetus varem või hiljem iga teise lapse ja tema pereni.
Lasterikaste perede marginaliseerimine nii valitsuse eelnõus kui ka riigikogu õigusosakonna analüüsis on häbiväärne ja vale, sest just need pered annavad keskmisest suurema panuse meie riigi kestmisse, et meil oleks ka tulevikus töötegijaid ja maksumaksjaid. Põhiseaduski näeb ette, et lasterikkust tuleb eriliselt väärtustada ja toetada, kuid seegi on riigikogu õigusosakonnal kahjuks piisava tähelepanuta jäänud.
Toetades lasterikkaid peresid täiendavalt alates hetkest, kui nad on lasterikkaks saanud, tagame ka keskmisest suurema pere lastele võrdsemad võimalused ning mõjutame sellega ühtlasi poolte Eesti laste elukvaliteeti paremuse suunas. Just see on õiglus, mille poole peaksime ühiskonnana pürgima.
Eeltoodust tulenevalt võib kindlalt väita, et praegu kehtiva peretoetuste süsteemi muutmine mitte ei loo, vaid vähendab õiglust. Põhiseaduse järgi erilist hoolt vajavate lasterikaste perede arvelt kärpima asumine esimeses järjekorras ei ole legitiimne ega asjakohane viis ka eelarve tasakaalu saavutamisel.
Kõiki neid ja veel paljusid teisigi aspekte saab tulevikus kaaluda ilmselt riigikohus, kelle pädevuses põhiseaduspärasuse hindamine lõpuks ju ongi. Kõigil teistel saavad olla vaid rohkem või vähem põhjendatud arvamused. Riigikogu õigusosakonna arvamus kuulub kahjuks viimaste hulka.